征地补偿、耕地保护与农民利益的现实困境
摘要:意在解决被征地农民的基本生活保障和长远生计而推出征地“返还地”*策，执行过程中存在缺少用地指标、办证费用过高等问题，使*策很大程度上未能惠及农民。采取何种办法，解决现有土地制度的弊端、法律存在的困境、耕地保护与经济发展的矛盾，以确保人均耕地面积和粮食安全，解决耕地保护、经济发展和地区差异的矛盾是当前亟待探讨的现实问题之一。关键词:土地制度 “返还地” 土地流转 农民利益 *策建议目前，我国的土地所有制形式为两种:国家所有和集体所有。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。除一些特殊规定外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但由于属于国家所有的土地一般仅限于城市市区，而随着经济和社会的发展，特别是中国从农业社会向工商业社会的转变及速度的加快，工业化、城市化步伐的不断推进，国家所有的土地不能满足发展需求，必然大量征用（征收）农民集体所有的土地（包括耕地）用于非农建设。在征用农村集体土地过程中，存在 “征地补偿标准不合法、征地补偿安置不落实、侵犯农民权益等问题，群众反映十分强烈”，i导致众多农民抗争事件的发生。被征地农民的就业和社会保障问题日益突出，直接影响到被征地农民的切身利益和社会稳定。征地“返还地”*策作为被征地农民分享土地增值及社会保障方式之一，正在经济发达地区推广，但由于种种原因造，相当部分“返还地”仍然不能发挥作用，未能给被征地农民带来实际利益，这些问题也没有引起学界的广泛重视。本文将以早在1994年就实行了土地股份合作制的佛山市南海区（原佛山代管市改区）部分农村的调查为切入点，对土地制度与农民利益相关问题进行讨论。一、“返还地”*策的成因改革开放以来，在沿海及内陆城郊等经济发达地区，经济的迅猛发展带来城市规模的不断扩大，工业园区规模急剧扩张，大量的农民集体土地被征用，土地也急剧减少，农民今后的基本生活保障和长远生计问题越来越突出。在征地前，农民依靠经营土地，自给自足，生活成本较低。征地后，失去土地的农民仍然在农村居住，但实际身份已与农转非没有区别，一切生活方式将变成城镇化，一切生活用品都要到市场去买，生活成本大大增加。土地被征用后，农民虽得到一定补偿，但补偿款金额与失地后农民的基本生活费支出相比明显偏低。如南海区狮山镇土地征用补偿款每亩8100元—27000元，实际上能一次性到农民手中的补偿款仅30%，约5000元左右，余款以年终分红的形式分配，每年每人约1200元。农民普遍认为征地补偿款偏低，不能解决征地后的生活来源问题。同时，由于农民缺乏创业能力，到手的补偿款不能变成“活钱”，难以成为“创业资本”，*府方面暂时也没有优惠*策引导农民盘活手中的补偿款，不少农民只能坐吃山空。农民的生活出路已成为当前急需解决的难题。ii另外，随着覆盖到农村的工业化、城镇化程度越来越高，这些地区农村居民正慢慢向市民角色转变，原来的农村村落也逐渐向居住社区转变，但*府的公共财*还有相当部分未能覆盖到农村，在没有国家、*府财*的支持的情况下，农村集体要负担着社区服务与社会管理等公共职责，如落实计划生育、征兵、优抚、治安、救灾救济等各项*策的社会管理职能，以及人员工资、道路环境维修整治及部分义务教育和社会保障等开支，社区管理和公共开支也随着经济的发展、生活成本和质量的提高及人口状况的变化不断增大。社区组织要实现其社会管理职能，必须要求农村社区集体有一定的经济收入来源来保障公共开支（孔善广，2006，P74）。随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地价值越来越高，对比以往*府征用土地的补偿费与实际使用价值相差悬殊。如原来征地的所有补偿费每亩为2万多元，但目前将集体将土地出租的租金每年就有一万元，不到三年时间就相当于*府的征地补偿费，而且土地还属于农民集体所有，可以永久收益，不像被*府征用获得一次性补偿后就永久失去土地所有权。目前土地（及其厂房、商铺）用于出租的租金收入远远大于农业耕作的收入，农民对土地的价值及其今后对自身的作用已经有了高度的认识和觉醒，不希望全部被征用并永久失去土地所有权，也造成*府征地（转为国有土地）越来越困难，发生利益冲突。为解决被征地农民的基本生活保障和长远生计，以及农村社区集体公共开支，缓解征地矛盾和利益冲突，根据“按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用”等相关文件精神iii而推出征地“返还地”*策。现有的大概方案是，*府征用农民集体土地后，按照征用面积的30%（以往是10%-20%）返还给农村集体组织使用，也称“预留地”，并与*府征地一同纳入当地的土地利用总体规划，其中的20%归村民小组（经济社）、10%归村民委员会（经济联合社）作非农建设用地开发使用。如各集体组织的“返还地”过于分散，有条件的通过置换集中，纳入开发区的统一规划，并由开发区配套包括排污、道路、供水供电的基础设施，利用开发区招商引资的优势进行开发。“返还地”（及其厂房、商铺）出租租金成为以土地经营为主的股份合作制农村集体经济组织的主要收入，是集体公共开支、集体组织成员分红的主要来源。如位于工业园的南海区狮山镇塘联村委会及下属的村小组的“返还地”通过开发区的“辐射效应”开发，2005年村组集体收入为 400多万元，2006年上升到900多万元。iv因此，这是长远解决被征地农民的基本生活保障的好*策。